摘要：自2005年教育部颁布新的《普通高等学校学生管理规定》以来，各地高校陆续在实践层面对高校学生申诉制度进行了一系列有益的尝试。但由于制度本身对于高校学生申诉的法律性质尚不明确，制度存在的问题也在实践中逐渐暴露。要推进制度逐步完善，还有待在申诉受理范围、管辖机构、处理程序以及诉后救济渠道几个方面进行积极探索。
关键词：申诉制度;法律性质;高校学生
高校学生申诉制度是我国高校依法治校的重要组成部分，也是学生合法权益的重要权利救济机制。伴随高等教育改革的推进和对学生权益保护的加强，高校学生申诉制度在我国也得到了相应发展，并与行政复议、行政诉讼一起构成高等教育领域的三大救济机制。 教育部在2005年颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，对学生申诉的申诉主体、管辖、程序及结果处理等方面都做出了规定，对我国高校学生申诉制度进行了明确。同年颁布的(《关于全面推进依法行政工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)则对教育部和省级教育行政部门依法落实高校学生申诉制度提出了要求。《实施意见》颁布以来，各地教育行政部门及高等院校纷纷制订并出台了一系列相应规范和实施细则。近年来，我国的高校学生申诉制度在实践中得到了快速发展，然而在制度的探索过程中，许多问题也逐渐暴露了出来。本文将从高校学生申诉制度的法律性质出发，探讨制度在实践中存在的问题，进而提出解决问题及完善制度的思路和建议。
一、高校学生申诉制度的法律性质
1.高校与学生的法律关系
从我国目前的高等教育法律来看，尚未对高校和学生间的法律关系做出明确、具体的规定，因此尽管 规定》从形式和内容两个方面大大丰富了高校学生申诉制度，然而在目前隋况下，这一制度仍然很难顺利地纳人现有的权利救济体系中。高校与学生之间的法律关系理论作为建立高校学生申诉制度的理论基础，对明确高校学生申诉制度的法律性质起着决定性作用。
在国外，大陆法系国家有关高校与学生之间法律关系的理论较多，其中具有代表性的理论有特别权力关系理论、公法契约理论等等。英美法系国家具有代表性的理论有代替父母理论和宪法理论等等。在国内，高校与学生之间法律关系的观点大致可分为五种：高校与学生之间权利义务不完全对等，二者属于隶属型的特别权力关系;学校与学生之间的社会关系是由教育法律规范进行调整的，高校与学生之间的法律关系属于教育法律关系;学校不是行政主体，学校与学生之间的法律关系就不是行政法意义的行政法律关系，而只能是民事法律关系;高校与国家间的教育法律关系和与受教育者及其监护人之间的教育法律关系都具有非自治性的特点，高校与学生之间的法律关系属于行政法律关系;高校与学生之间的法律关系既有民事法律关系，又有行政法律关系。
所谓的特别权利关系说起源于德国的特别权力关系理论，这一理论的存废问题目前还存在争议。我国行政法学界从未对此做出明确界定，在司法实践中若采用这一理论，实质上不利于对高等学校行使公权力进行规范与控制，也不利于保障学生的权益。教育法律关系的规定在我国本身就存在疑议，《高等教育法》具有公法性质，却把高等学校定位为民事法人，法律关系存在冲突;且高等学校提供的教育服务具有公共性，而高校要鼓励学术和科学的发展，又需要有较大的自主性，现有的法律规范本身就存在缺陷。而单纯的行政法律关系说和民事法律关系说都只强调了高校与学生多重关系中的一个层面。
因此从权利和义务性质的角度看，本文主张采用民事和行政兼有法律关系说。按照此说，高校与学生间的关系就不单单是平等主体间的民事法律关系，还包括公务法人及其利用者间的公法关系。
2.高校学生申诉的法律性质
由于高校与学生之间的法律关系具有行政性质的一面，高校行使的是一种公权力，若不加以限制，必出现扩张的威胁，导致学生的合法权益遭受侵害。为保障学生权利在遭受侵害时能得到救济，通畅的救济机制必不可少。我国 教育法》中明确规定，学生的权利救济包括申诉和诉讼两种渠道。由于高校和学生之间既包括人身、财产等民事法律关系，也包括以学生受教育权为核心的行政法律关系，这类特殊关系的处理需要考虑教育和学术活动的独特性质，不能将其与行政机关实施的行政行为等同齐观，否则将会背离教育及学术活动的最终目标。 这类纠纷既不应纳入民事诉讼，也不能如普通行政关系那样全部纳入司法审查的范围，而需要一种相对独特的制度处理，学生申诉制度恰恰应当可以满足这一要求。
然而，现有的高校学生申诉制度与传统行政法学意义上的申诉有诸多不同。根据《规定》，高校学生申诉分为校内学生申诉与教育行政申诉。校内申诉是指高校学生认为高等学校给予的处理、处分决定侵犯自己的合法权益或认为学校、教职员工侵犯其人身权、财产权而向学校提起的申诉;而教育行政申诉是指高校学生对高等学校学生申诉处理委员会的申诉复查决定不服而向教育行政部门提起的申诉。从这一定义来看， 目前的《规定》对于高校学生申诉制度究竟是属于行政裁决制度，还是属于行政复议制度，或仅仅是一种救济制度， 目前还没有明确的规定。
二、从法律性质看现有制度中存在的问题
围绕《规定》的要求，有学者对高校学生申诉制度的基本内容提出了自己的想法，主要包括申诉主体、申诉范围、提出申诉的形式、受理申诉的机关、申诉的处理等几个方面。但是，由于我国目前的制度设计主要来源于行政法学基本法理，在实际操作性方面还有待商榷。从已有的高校申诉制度实施情况来看，目前的制度还存在四个方面的问题。
1.申诉受理范围过于狭窄
我国《教育法》第四十二条规定：学生对学校给予的'处分不服以及对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益都可以提出申诉或者依法提起诉讼。从这一规定来看，学生申诉的受理范围包括两个，即受教育权和民事权利。而 规定 第五条第五款，则将学生申诉的受理范围限定在与学生受教育权利密切相关的处分和处理上。 作为下位法，《规定》缩小申诉范围本身就不合理。就目前各高校已经颁布的申诉管理制度来看，虽然各高校间存在一定差异，但大都局限于对学生处分或处理时的权利救济，受理范围过窄。
